... mit Instrumenten und Werkzeugen

Ein gut gefüllter Kasten voller Instrumente und Werkzeuge steht Planenden und Entscheidenden zur Verfügung, um bei der Siedlungsentwicklung die Belange eines sparsamen Umgangs mit Flächen zu berücksichtigen. Formelle und informelle Planungsinstrumente wie Pläne und Konzepte mit unterschiedlicher Bindungswirkung sind hier die wichtigen Hebel. Viele Werkzeuge dienen dazu, Flächen und ihre Potenziale für das Bauen oder das Stadtgrün zu bewerten oder verschiedene Planungsvarianten zu vergleichen. Damit unterstützen sie Planungen und Konzepte und helfen dabei, Entscheidungen vorzubereiten.

Flächensparende Stadtplanung ist ein komplexer Prozess, in dem unterschiedliche Nutzungsinteressen, räumliche Daten und planerische Ziele berücksichtigt werden müssen. Die Stadtplanung befasst sich mit der baulichen und räumlichen Entwicklung von Teilräumen oder gesamten Städten. Zahlreiche formelle und informelle Planungsinstrumente stehen für eine flächensparende Stadtplanung zur Verfügung, die auf eine möglichst geringe Inanspruchnahme neuer Bauflächen und eine vorrangige Innenentwicklung setzt. Den rechtlichen Rahmen hierfür setzen zum Beispiel das Baugesetzbuch (BauGB), die Baunutzungsverordnung (BauNVO) oder das Raumordnungsgesetz (ROG), aber auch Landesbauordnungen, Landesplanungsgesetze und Landesentwicklungspläne.

Landesplanung

Mit einer übergeordneten Steuerung der räumlichen Entwicklung und mit Vorgaben für eine sparsame Flächennutzung unterstützt die Landesplanung das Flächensparen. In Landesentwicklungsprogrammen bzw. Landesraumordnungsplänen werden in der Regel Grundsätze der Siedlungsentwicklung wie der Vorrang der Innenentwicklung vor der Außenentwicklung, die Nachverdichtung bestehender Siedlungsstrukturen, der Schutz landwirtschaftlicher und ökologisch wertvoller Flächen, aber auch Mindestdichtewerte für die Wohnsiedlungsentwicklung formuliert.

Regionalplanung

In den Regionalplänen werden im Gegenstromprinzip einerseits die Vorgaben der Landesraumordnungspläne konkretisiert und andererseits der Rahmen für die räumliche Entwicklung der Kommunen gesetzt. Vorgezeichnet wird eine flächensparende Entwicklung in den Kommunen auf der Ebene der regionalen RaumordnungHierfür dienen  zum Beispiel mit Regelungen zum Vorrang der Innenentwicklung, zur Begrenzung von Siedlungsflächenzuwächsen, zu Siedlungsbeschränkungen im Außenbereich, zur Konzentration der Siedlungsentwicklung auf zentrale Orte, zur Festlegung von Grünzäsuren und Freiraumschutzgebieten, zu baulichen Mindestdichten im Wohnungsneubau, über Vorrangstandorte für Gewerbe und Infrastruktur oder zur  Siedlungsentwicklung entlang von Achsen des schienengebundenen Personennahverkehrs.

Formelle und informelle Planungsinstrumente auf kommunaler Ebene

Formelle Instrumente der Stadtentwicklung sind in ihrer Ausgestaltung weitgehend rechtlich geregelt. Wichtige formelle Instrumente sind die Bauleitplanung mit der Flächennutzungsplanung (vorbereitende Bauleitplanung) für das gesamte Gemeindegebiet und dem Bebauungsplan (verbindliche Bauleitplanung) für ein festgelegtes Plangebiet. Ein Bebauungsplan hat als formelles Instrument eine rechtsverbindliche Wirkung gegenüber den einzelnen Grundstückseigentümer:innen. Diese und weitere Instrumente wie zum Beispiel städtebauliche Verträge, Sanierungs- und Entwicklungsmaßnahmen oder Erhaltungssatzungen sind im Baugesetzbuch (BauGB) geregelt. Formal im BauGB geregelt sind auch die bodenrechtlichen Instrumente, mit denen die Gemeinden den Umgang mit Grund und Boden steuern können, um eine sozialgerechte Bodennutzung und ordnungsgemäße städtebauliche Entwicklung zu sichern. Zur Verfügung steht unter anderem die Umlegung, die der Neuordnung von Grundstücken dient, um baureife Grundstücke zu schaffen. Weiterhin sind das kommunale Vorkaufsrecht, die Enteignung, Baugebote oder der kommunale Flächenankauf beziehungsweise Zwischenerwerb zu nennen. In städtebaulichen Verträgen regeln Kommunen mit privaten Dritten (zum Beispiel Investor:innen oder Eigentümer:innen) wesentliche Aspekte unter anderem zur Erschließung oder Entwicklung städtebaulicher Projekte sowie zur Übernahme von Kosten der Erschließung oder der sozialen Infrastruktur sowie die energetischen Anforderungen an Gebäude. Das BauGB regelt weiterhin städtebauliche Sanierungsmaßnahmen, die der Beseitigung von städtebaulichen Mängeln dienen (zum Beispiel bauliche Instandsetzung, energetische Modernisierung) sowie städtebauliche Entwicklungsmaßnahmen zum Beispiel in Form neuer Nutzungen, der städtebaulichen Neugestaltung oder des Ausbaus von Infrastruktur und Grünflächen. Das Baurecht bietet die Möglichkeit zum Erlass von städtebaulichen Erhaltungssatzungen zum Beispiel zum Erhalt des historischen Ortsbilds oder von einheitlicher Bebauung, zum Erlass von Milieuschutzsatzungen für den Schutz der Bevölkerungszusammensetzung oder die Erhaltung aus städtebaulichen Gründen wie der Sicherung besonderer Funktionen eines Quartiers.

Neben dem Einsatz formeller Instrumente erstellen viele Kommunen informelle Planungen oder Konzepte. Zu nennen sind zum Beispiel Integrierte Stadtentwicklungskonzepte (ISEK), die häufig Themen wie Wohnen, Mobilität, Klima, Wirtschaft und Freiraumentwicklung miteinander verknüpfen. Sie können für die gesamte Stadt oder für städtische Teilräume erarbeitet werden. Sie bilden die Voraussetzung für die Städtebauförderung, die auf den Abbau städtebaulicher Missstände und von Funktionsverlusten in den Kommunen abzielt. Stadtentwicklungskonzepte können sich aber auch auf ein bestimmtes Thema der Stadtentwicklung beziehen, wie zum Beispiel Mobilität, Klimaanpassung, Wohnen, Gewerbeflächenkonzepte oder Grün- und Freiräume. Informelle Planungen oder Konzepte haben eine strategische, konzeptionelle oder koordinierende Funktion in der Stadtentwicklung. Sie ergänzen die formellen Planungsinstrumente. Informelle Planungen und Konzepte können durch Ratsbeschluss für die Verwaltung bindend werden.

Während Ablauf und Verfahren bei Planungen oder Konzepten der Bauleitplanung sehr standardisiert sind – dies gilt auch für die Beteiligung von Behörden und Trägern öffentlicher Belange sowie der Öffentlichkeit – bietet die informelle Stadtentwicklungsplanung Spielräume bei der Beteiligung und Mitwirkung. Die informelle Stadtentwicklungsplanung ermöglicht eine enge Einbindung von Akteuren außerhalb von Politik und Verwaltung. Zugleich verfügt sie über das Potenzial, eine Vielzahl von Themen der Stadt- und Quartiersentwicklung zu integrieren.

Vielzahl von Instrumentenbereichen

Neben den planerischen Instrumenten sind für eine flächensparende Siedlungsentwicklung auch Instrumente des Umweltrechts, des Klimaschutzes und der Klimaanpassung, Instrumente der Flächeninformation, der Kooperation innerhalb der Kommune und zwischen Gemeinden, der Öffentlichkeitsbeteiligung und der Kommunikation, des Naturschutzrechts, des Steuer- und Abgabenrechts sowie Förderinstrumente von Bedeutung.

Informatorische Instrumente als Grundlage von Planungen und Entscheidungen

Komplexe Stadtplanungsprozesse erfordern gute Datengrundlagen für eine Vorbereitung von Entscheidungen und die Begleitung von Planungsprozessen und deren Umsetzung. Diese dienen der Analyse, Modellierung, Visualisierung, Organisation und Koordination oder der Kommunikation und unterstützen damit die Erstellung von Planungen und Konzepten. So dienen zum Beispiel Geoinformationssysteme (GIS) der räumlichen Analyse und Kartierung von Flächennutzungen oder Gebäuden. Mit Blick auf eine flächensparende Siedlungsentwicklung ist das Flächenmonitoring bedeutsam, in dessen Rahmen Gebäudeleerstände, Brachflächen oder Baulücken erfasst werden.

Flächenkontingente bzw. Flächenzertifikate

Gegenstand der Fachdebatte in den vergangenen Jahren waren mögliche neue Instrumente einer mengenmäßigen Begrenzung der Flächenneuinanspruchnahme für Siedlungs- und Verkehrszwecke, um die bundespolitischen Ziele bis 2030 (weniger als 30 Hektar pro Tag) bzw. 2050 (Netto Null) zu erreichen. Diskutiert wurden die Kontingentierung der Flächenneuinanspruchnahme auf raumordnerischem Weg bzw. die Zuteilung von Flächenausweisungsrechten in Form von Zertifikaten. Die Kommunen dürften demnach nur so viel neue Flächen für bauliche Zwecke beanspruchen, wie ihnen Flächenkontingente bzw. Flächenzertifikate entlang eines Verteilschlüssels zugeteilt werden. Eine derartige Zuteilung von Flächenkontingenten könnte vom Bund auf die Länder und dort wiederum auf die Regionen bzw. die einzelnen Kommunen erfolgen.