Weniger als 30 Hektar Flächenverbrauch pro Tag

Flächenpolitische Ziele zur Reduzierung der Flächenneuinanspruchnahme für Siedlungs- und Verkehrszwecke sind schon seit über 20 Jahren Bestandteil der Nachhaltigkeitsstrategie der Bundesregierung. Seither wurden in verschiedenen Forschungs- bzw. Modellvorhaben Vorgehensweisen und Instrumente untersucht, wie eine deutliche Reduzierung der täglichen Flächenneuinanspruchnahme für Siedlungs- und Verkehrszwecke auf 30 Hektar pro Tag bis 2020 bzw. auf weniger als 30 Hektar pro Tag bis 2030 erreicht werden kann. Trotz der zahlreichen Aktivitäten in Politik, Forschung und Praxis verharrt die Flächenneuinanspruchnahme noch immer auf einem Niveau weit oberhalb von 30 Hektar täglich. Daher bedarf es weitergehender Anstrengungen, um das Flächensparziel zu erreichen.

In den Jahren 2014 bis 2017 wurden im Rahmen des durch das Umweltbundesamt (UBA) geförderten Forschungsvorhabens „Aktionsplan Flächensparen“ institutionelle und instrumentelle Handlungsoptionen von Bund, Ländern und Kommunen für das Flächensparen aufbereitet. Dargestellt wurde, welche Maßnahmen in der Gesetzgebung, im Verwaltungsvollzug und im Bereich privater Akteure wirksam dazu beitragen könnten, die Flächenneuinanspruchnahme deutlich zu reduzieren. Die Ergebnisse wurden in einem im Jahr 2028 veröffentlichten Aktionsplan Flächensparen gebündelt.

Um die komplexen Anforderungen in der Kombination von Reduzierung der Flächenneuausweisung, verstärkter Innenentwicklung und mehr Effizienz in der Flächennutzung zu erfüllen, bedarf es vor Ort einer Kombination von Instrumenten der Planung und der Kooperation, im Bereich der Steuern, der Förderung und finanzieller Anreize sowie der Information und Kommunikation. Erforderlich hierfür ist ein Handlungsrahmen für konsistentes und abgestimmtes Vorgehen der wichtigsten Akteure in Bund, Ländern und Kommunen, so eine zentrale Erkenntnis des Aktionsplans.

Der Aktionsplan Flächensparen bündelt im Kern Empfehlungen in den drei Aktionsfeldern „Kontingentierung einführen!“, „Innenentwicklung stärken!“ und „Fehlanreize abbauen!“.

Aktionsfeld „Kontingentierung einführen!“

Im Mittelpunkt steht die Operationalisierung der flächenpolitischen Ziele und deren Übersetzung in Maßnahmen und Prozesse, in erster Linie seitens Bund und Ländern. Empfohlen wird ein Kontingentierungssystem, das verbindlich bis in die kommunale Bauleitplanung wirkt. Bund und Länder sollten in einen Dialog treten, um nach einem als gerecht empfundenen Schlüssel das Flächenkontingent (weniger als 30 Hektar pro Tag im Jahr 2030) auf die Länder zu verteilen. Hierfür bieten sich sowohl der Handel mit Flächenzertifikaten (umweltökonomischer Ansatz) als auch die Raumordnung (regulatorischer Ansatz) an.

Aktionsfeld „Innenentwicklung stärken!“

Hier geht es darum, die zahlreichen vorhandenen Instrumente konsequent entlang von Minderungszielen einzusetzen und - wo notwendig - zielgerichtet weiterzuentwickeln und zu ergänzen. Dabei sind vor allem ökonomisch wirksame Anreize und Förderkulissen neu zu justieren. Zudem sollten Nachsteuerungen bei rechtlichen Rahmen geprüft werden, um zum Beispiel den Zwischenerwerb von Kommunen im Innenbereich von der Grunderwerbsteuer zu befreien. Auch die inzwischen in Ansätzen vollzogene Weiterentwicklung der Grundsteuer B in Richtung einer Bodenwertsteuer zählte zu den Empfehlungen. Weiterhin müssten grundlegende Mobilisierungshemmnisse durch geeignete Anreize, vor allem veränderte rechtliche und fiskalische Rahmenbedingungen der Kommunen, überwunden werden. Gemeinden sollen leichter auf Bestandsflächen zugreifen können, um mit Bauland auf der „grünen Wiese“ konkurrieren zu können. Hierfür sollten das notwendige Personal und Finanzen bereitgestellt werden, um Mobilisierungsmaßnahmen wie Eigentümeransprache, Überplanung, Zwischenerwerb, Vermarktung und Baureifmachung von bebauten bzw. unbebauten Bestandsimmobilien zu ermöglichen. Vorhandene Finanzierungsengpässe könnten durch die verstärkte Bereitstellung von Mitteln der Städtebauförderung oder zum Beispiel auch durch revolvierende Fonds für Grundstücksankäufe überwunden werden. Als Dreh- und Angelpunkt für die Mobilisierung von Innenentwicklungspotenzialen wird eine aktive Liegenschaftspolitik der Kommunen genannt. Bund und Länder sollten diese Kommunen deshalb bei der (Neu-)Initiierung einer solchen aktiven Liegenschaftspolitik unterstützen, zum Beispiel durch die Bereitstellung von Anschubfinanzierungen für die Einrichtung kommunaler Liegenschaftsfonds, aber auch durch direkte Förderung des Grunderwerbs im Zusammenhang mit Maßnahmen des Stadtumbaus.

Aktionsfeld „Fehlanreize abbauen!“

In diesem Aktionsfeld wird Bund und Ländern empfohlen, ökonomische Fehlanreize abzubauen. Insgesamt sollten alle relevanten Förderprogramme systematisch auf ihre Vereinbarkeit mit flächenpolitischen Zielstellungen überprüft und Fehlanreize abgebaut werden. Neben einem grundsätzlichen Umdenken der Strukturpolitik – in Verbindung mit einem entsprechenden Einsatz von Fördermitteln – wird die Entwicklung und Diskussion von Visionen und Konzepten für qualitatives Wachstum im Schrumpfungsprozess für notwendig erachtet. Im Kontext gesellschaftlicher Debatten über nachhaltige Siedlungsentwicklung unter den Vorzeichen des demografischen Wandels sollte Flächenpolitik als ein integriertes Handlungsfeld verstanden werden. Die Widerstände auf allen Ebenen gegen das Flächensparen könnten dabei nur überwunden werden, wenn es gelingt, die Debatte in einen größeren Zusammenhang zu stellen. Eine konsequente Innenentwicklung und kompakte Siedlungsstrukturen sind nicht nur aus flächenpolitischen Gründen notwendig, sondern auch im Hinblick auf soziale, volkswirtschaftliche, baukulturelle, energetische und ökologische Ziele in einer Gesellschaft, die schrumpft und zudem bunter und älter wird. Letztendlich ginge es um die Lebensqualität in den Städten und Gemeinden.

An die zentralen Inhalte des Aktionsplans Flächensparen knüpfte schließlich der vom Umweltbundesamt initiierte Bund-Länder-Dialog zum Flächensparen in den Jahren 2019 bis 2024 an.