Glossar
Der Boden ist die oberste Schicht der Erdkruste am Übergang zwischen Atmosphäre und Gesteinsschicht (Lithosphäre) und auch als Grenzschicht zwischen wasserführenden Zonen (Hydrosphäre) und der belebten Welt (Biosphäre). Der Boden entsteht durch die Verwitterung von Gestein und die Zersetzung organischer Substanz. Im Boden verlaufen komplexe Stoff- und Energiekreisläufe. Er besteht aus festen, flüssigen (Bodenlösung) und gasförmigen (Bodenluft) Bestandteilen. Er ist Lebensraum für zahlreiche Bodenorganismen und Bodenmikroorganismen (Edaphon).
Laut dem Bundes-Bodenschutzgesetz (BBodSchG) erfüllt der Boden natürliche Funktionen natürliche Funktionen als Lebensgrundlage und Lebensraum für Menschen, Tiere, Pflanzen und Bodenorganismen, als Bestandteil des Naturhaushalts, insbesondere mit seinen Wasser- und Nährstoffkreisläufen, als Abbau-, Ausgleichs- und Aufbaumedium für stoffliche Einwirkungen auf Grund der Filter-, Puffer- und Stoffumwandlungseigenschaften, insbesondere auch zum Schutz des Grundwassers sowie als Archiv der Natur- und Kulturgeschichte. Er erfüllt Nutzungsfunktionen als Rohstofflagerstätte, Fläche für Siedlung und Erholung, Standort für die land- und forstwirtschaftliche Nutzung sowie als Standort für sonstige wirtschaftliche und öffentliche Nutzungen, Verkehr sowie Ver- und Entsorgung.
Böden sind verschiedenen Belastungen ausgesetzt durch Versiegelung, die Verdichtung des Bodengefüges, Stickstoffüberschuss sowie stellenweise Versauerung, durch Bodendruck infolge intensiver maschineller Bearbeitung, durch die übermäßige Zufuhr von Dünge- und Pflanzenschutzmitteln und sonstige anthropogene Stoffeinträge, durch Abbautätigkeit sowie durch Erosion und Abtragung.
Nach dem Leitbild der dreifachen Innenentwicklung sollte der Siedlungsbestand so weiterentwickelt werden, dass Flächenpotenziale der Innenentwicklung baulich sinnvoll genutzt und zugleich innerstädtische Freiflächen erhalten, ausgebaut, vernetzt und qualifiziert werden. Dabei sollen im Zuge der Mobilitätswende bislang als Verkehrsflächen für den Autoverkehr genutzte Flächen umgenutzt werden, zum Beispiel für die Bereitstellung von Erholungsflächen, die Förderung von Stadtnatur, die Schaffung von Spiel- und Begegnungsräumen oder als Flächen für Fußgänger und Radfahrende.
Im Zusammenhang mit der Siedlungsentwicklung gilt Fläche als planerischer Begriff für bebaute oder unbebaute Grundstücke beziehungsweise Flurstücke. Im Unterschied dazu wird der Boden als Substanz in Form von belebten und unbelebten Bestandteilen der obersten Schicht der Erdkruste bezeichnet. Boden ist durch seine physische Beschaffenheit gekennzeichnet.
Die Fläche wird häufig im Kontext ihrer Nutzung (Flächennutzung) beziehungsweise die Art der Inanspruchnahme durch den Menschen definiert.
Die Flächenstatistik wiederum unterscheidet die so genannte Bodenfläche nach Nutzungsarten wie Siedlung (Wohnbaufläche, Industrie- und Gewerbefläche, Halde, Bergbaubetrieb, Tagebau, Grube, Steinbruch, Sport-, Freizeit- und Erholungsfläche, Fläche gemischter Nutzung, Fläche besonderer funktionaler Prägung, Friedhof), Verkehr (Straßenverkehr, Weg, Platz, Bahnverkehr, Flugverkehr, Schiffsverkehr) und Vegetation (Landwirtschaft, Wald, Gehölz, Heide, Moor, Sumpf, Unland, vegetationslose Fläche), Gewässer (Fließgewässer, Hafenbecken, stehende Gewässer, Meer). Die Siedlungs- und Verkehrsfläche setzt sich aus den Flächen für Siedlung und Verkehr abzüglich der Kategorien Bergbaubetriebe, Tagebau, Grube, Steinbruch zusammen.
Bei der landwirtschaftlichen oder forstwirtschaftlichen Nutzung (von Acker- und Weideland, Forst, Wirtschaftswald) wird meist von Bodennutzung gesprochen. Die Begriffe Bodennutzung und Landnutzung werden zuweilen auch synonym verwendet.
Ziele sind rechtsverbindliche Vorgaben mit weitestgehenden Bindungswirkungen, während Grundsätze für nachfolgende Abwägungs- oder Ermessensentscheidungen relevant und dort zu berücksichtigen sind.
Effizienz im Zusammenhang mit der nachhaltigen Siedlungsentwicklung bedeutet, ein bestimmtes Ziel oder Ergebnis wie zum Beispiel die Neuansiedlung oder Erneuerung eines Wohn- oder Gewerbegebiets mit einem geringen Ressourcenverbrauch (Fläche beziehungsweise Bauland) sowie in angemessener Zeit und wirtschaftlich tragfähig zu erreichen. Die Flächeneffizienz weist enge Bezüge zu Größen wie „Siedlungsdichte“ oder „bauliche Dichte“ auf. Die Flächeneffizienz im Bereich Wohnen, die zum Beispiel in Wohneinheiten je Hektar gemessen werden kann, weist zwischen ländlichen Gemeinden, Gemeinden in Verdichtungsräumen beziehungsweise Klein-, Mittel- und Großstädten deutliche Unterschiede auf. Die Flächeneffizienz wird durch die Bebauungsstruktur und Geschossanzahl (Ein- und Zweifamilienhäuser, Reihenhäuser, Mehrfamilienhäuser) oder auch durch Einwohnerrückgänge oder Gebäudeleerstände beeinflusst. Eine Erhöhung der Flächeneffizienz zum Beispiel durch höhere und qualitätsvolle bauliche Dichten insbesondere im Wohnungsneubau (zum Beispiel mehr Geschosswohnungsbau), die Nutzung von Baulücken oder die Beseitigung von Wohnungsleerständen ist ein wichtiger Bestandteil einer Strategie zum Flächensparen. Auch bei Gewerbeflächen beziehungsweise Gewerbebauten ist eine Betrachtung der Flächeneffizienz sinnvoll. Je nach Branche der anzusiedelnden oder bereits angesiedelten Betriebe (zum Beispiel Büro, Dienstleistungen, verarbeitendes Gewerbe, Logistik) kann, bezogen auf die erforderliche Fläche, die Zahl der sozialversicherungspflichtig Beschäftigten, die in einem Gewerbegebiet arbeiten, stark variieren. In Bezug auf die Gebäude bestehen häufig Möglichkeiten, anstatt einer eingeschossigen Bauweise einen mehrgeschossigen Bau zu realisieren. Auch eine Kombination von nichtstörendem Gewerbe oder Einzelhandel mit Wohnnutzungen im selben Gebäude ist möglich. Schließlich ist zu prüfen, in welchem Umfang Flächen für Parkplätze in Anspruch genommen werden müssen. Daher sollten bereits in einem frühzeitigen Planungsstadium vor der Realisierung neuer oder der Erneuerung bestehender Wohn- und Gewerbegebiete die Möglichkeiten einer Erhöhung der Flächeneffizienz betrachtet werden. Schließlich macht es eine höhere Effizienz in der Flächennutzung möglich, weniger oder bestenfalls kein neues Bauland „auf der grünen Wiese“ zu beanspruchen.
Das Thema Flächengerechtigkeit wird in vielen Kommunen von Stadtplaner:innen, Verkehrsplaner:innen, Initiativen, Verbänden und Bürger:innen vorangetrieben. Der Begriff wird in verschiedenen Kontexten wie Wohnen, Freiraum und Mobilität genutzt und weist viele Parallelen zum Thema Flächennutzungskonkurrenzen auf. Mit Blick auf die Debatten um Umweltgerechtigkeit und soziale Gerechtigkeit sind bei der Flächengerechtigkeit besonders die Verteilungs- und Zugangsgerechtigkeit angesprochen. Fläche gilt dabei als Ressource, um die verschiedene Nutzungen und Nutzergruppen konkurrieren. Im Zusammenhang mit der Transformation urbaner Räume und der Mobilitätswende wird Flächengerechtigkeit häufig mit der gerechten Verteilung des Straßenraums beziehungsweise des öffentlichen Raums thematisiert. Demnach sollen Flächen, die für den motorisierten Individualverkehr genutzt werden, so verteilt werden, dass andere potenzielle Nutzer:innen wie zum Beispiel Fußgänger:innen und Radfahrende einen größeren Anteil an diesem Raum erhalten. Neben der Frage der Flächennutzung und des Zugangs zu umweltfreundlicher und gesundheitsfördernder Verkehrsinfrastruktur im öffentlichen Raum sind dabei gleichwohl auch Verkehrsrisiken beziehungsweise die Verkehrssicherheit, Schadstoffbelastungen, Aufenthaltsqualität sowie der Zugang von Menschen mit einem niedrigen sozialen Status sowie die besonderen Bedarfe von vulnerablen Gruppen angesprochen. Aus stadtplanerischer Perspektive weist das Thema Flächengerechtigkeit deutliche Schnittmengen mit dem Prinzip der dreifachen Innenentwicklung auf.
Die Flächenkreislaufwirtschaft stellt ein System von Planung, Nutzung, Nutzungsaufgabe, Brachliegen und Wiedereinbringung durch eine dauerhafte Nutzung oder eine zeitlich befristete Zwischennutzung von Flächen dar. Flächenkreislaufwirtschaft ist zugleich ein integrativer Politik- und Steuerungsansatz, der eine veränderte Nutzungsphilosophie im Rahmen der Flächeninanspruchnahme nach der Formel "Vermeiden - Verwerten - Ausgleichen" zugrunde legt. Einerseits sollen vorrangig vorhandene Flächenpotenziale wie zum Beispiel Brachflächen, Baulücken und Nachverdichtungsmöglichkeiten in Wert gesetzt werden. Andererseits gehen auch, sofern bestehende Potenziale nicht zur Verfügung stehen, Flächen auf der "grünen Wiese" in begrenztem Umfang in den offenen Flächenkreislauf ein. Vorher genutzte Flächen, die für eine bauliche Nachnutzung dauerhaft nicht in Betracht kommen, werden auf dem Wege der Renaturierung aus dem Flächenkreislauf entlassen. Es bedarf eines aktiven Managementansatzes, um die einzelnen Phasen des Flächenzyklus mit den jeweils in Betracht kommenden baulichen oder nicht baulichen Nutzungen nach qualitativen und quantitativen Zielen sinnvoll aufeinander abzustimmen. Die Umsetzung der Flächenkreislaufwirtschaft bedarf eines Policy-Mix aus bestehenden und neuen rechtlichen, planerischen, ökonomischen (Steuern, Subventionen, Abgaben) und informatorischen Instrumenten sowie kooperativen Steuerungsansätzen. Bestehende Instrumente sind perspektivisch um finanzielle Anreize für die Flächenausweisung und Flächennutzung für öffentliche und private Akteure des Flächengeschehens zu ergänzen. Bund, Länder und Kommunen sind als rahmensetzende beziehungsweise umsetzende staatliche Ebenen gefordert, die Flächenkreislaufwirtschaft umzusetzen. Das Erreichen des Flächenkreislaufs bis zum Jahr 2050 ist ein Ziel der Deutschen Nachhaltigkeitsstrategie der Bundesregierung.
Unter Flächenmanagement versteht man die planvolle und nachhaltige Nutzung, Steuerung und Entwicklung von Flächen in Städten und Gemeinden, im Stadt-Umland-Kontext oder auf regionaler Ebene. Ein nachhaltiges Flächenmanagement zielt auf die Reduzierung der Flächenneuinanspruchnahme und fokussiert die Innenentwicklung im Flächen- und Gebäudebestand zum Beispiel auf Baulücken, geringfügig bebauten Grundstücken mit Verdichtungspotenzial, Brachflächen (Flächenrecycling) sowie auf die absehbare Freisetzung bislang noch genutzter Flächen bzw. Immobilien. Hierbei sind die verschiedenen Flächenpotenziale bzw. Gebäudeleerstände (potenzielles Angebot) zu erfassen (Monitoring von Flächen oder Leerständen, Flächeninformationssystem) und mit den Bedarfen bzw. der Nachfrage nach Flächen bzw. Immobilien abzugleichen. Flächenmanagement ist ein strategisch angelegter und kommunikativer Prozess, an welchem die zuständigen kommunalen Verwaltungen (zum Beispiel Stadtplanung, Umwelt, Liegenschaften), Grundstückseigentümer:innen, Unternehmen, Wohnungsmarktakteure sowie die Wirtschaftsförderung beteiligt sind. Die Daten über Flächenpotenziale und Flächenbedarfe beziehungsweise Nachfragekombinationen fließen in Planungs- und Abstimmungsprozesse ein, in denen mit staatlichen und konsensualen Instrumenten unter anderem der Stadtplanung und Bodenordnung, der Kooperation, der Finanzierung und Öffentlichkeitsbeteiligung eine bedarfsorientierte und ressourcenschonende Bodennutzung ermöglicht wird. Entlang eines Managementzyklus beginnt das Flächenmanagement mit der Zielfestlegung, Planung und Strategieentwicklung und mündet in die Maßnahmenumsetzung mit dem Einsatz verschiedener Instrumente. Zu gegebenem Zeitpunkt erfolgt eine Kontrolle und Bewertung der Zielerreichung im Rahmen des Monitorings und Berichtswesens. Auf Grundlage der ermittelten Ergebnisse werden Ziele und Vorgehensweisen angepasst und weiterentwickelt. Damit ist das Flächenmanagement in den Kommunen in der Regel ein langfristiger Prozess.
Flächennutzungskonkurrenzen bezeichnen Konflikte zwischen unterschiedlichen Nutzungsansprüchen um Flächen, wenn diese nicht gleichzeitig oder nur eingeschränkt miteinander vereinbar sind. Um die begrenzt verfügbare Fläche konkurrieren zum Beispiel die Siedlungs- und Verkehrsentwicklung in Städten und Gemeinden (u.a. Wohnen, Gewerbe, Straßen), übergeordnete Verkehrswege (Straße, Schiene) oder die Erzeugung von Energie (u.a. Freiflächen-Photovoltaik, Windkraft). In der Regel werden für derartige Nutzungen landwirtschaftliche Flächen oder andere bisher unbebaute Flächen in Anspruch genommen. Somit konkurrieren die Nutzungsinteressen für bauliche Zwecke (Gebäude, Anlagen, Verkehrswege) mit Interessen der landwirtschaftlichen Produktion bzw. Lebensmittelerzeugung oder dem für Biodiversität, Klimaschutz und Klimaanpassung sowie Erholung notwendigen Flächenschutz.
Genau genommen werden Fläche bzw. Boden nicht verbraucht, denn sie werden nicht umgewandelt und gehen nicht verloren. Vielmehr wird im Kontext der Siedlungsentwicklung von Flächeninanspruchnahme gesprochen. Hiermit ist häufig eine Bebauung bzw. Versiegelung verbunden, wodurch die Bodenfunktionen beeinträchtigt werden. Die Flächeninanspruchnahme bezieht sich meist auf die so genannte Siedlungs- und Verkehrsfläche, zu der unter anderem Flächen für Wohnen, Gewerbe oder Straßen zählen. Wenn neues Bauland für diese Zwecke entwickelt wird, spricht man von Flächenneuinanspruchnahme.
Innenentwicklung bedeutet, den zukünftigen Flächenbedarf möglichst weitgehend durch die Nutzung von innerörtlichen, bereits erschlossenen Flächen zu decken. Hierfür sind bestehende Flächenpotenziale zum Beispiel in Form von Baulücken und vormals baulich genutzten Brachflächen, aber auch Nachverdichtungsmöglichkeiten in Form von Gebäudeaufstockungen beziehungsweise An- und Umbauten und die Beseitigung von Gebäudeleerständen zu nutzen. Damit sollen Flächen im Außenbereich vor Bebauung verschont werden. Die Stärkung der Innenentwicklung ist ein zentrales Anliegen von Regelungen im Baugesetzbuch (BauGB).
Netto-Null-Flächenverbrauch bedeutet, dass keine neuen natürlichen oder unbebauten Flächen (zum Beispiel Wiesen, Wälder, Äcker) für Siedlungs- und Verkehrszwecke wie zum Beispiel Wohnungsbau, Gewerbegebiete oder Straßen in Anspruch genommen werden. Netto-Null-Flächeninanspruchnahme bedeutet, dass ein Flächenkreislauf etabliert wird. Das ist ein flächenpolitisches Ziel für das Jahr 2050, das die Bundesregierung in der Deutschen Nachhaltigkeitsstrategie verankert hat.
In § 3 des Raumordnungsgesetzes (ROG) werden im Zusammenhang mit der Raumordnung unter anderem die Begriffe „Grundsätze“ und „Ziele“ bestimmt.
Die Grundsätze der Raumordnung sind im Sinne der Leitvorstellung einer nachhaltigen Raumentwicklung nach § 1 Abs. 2 anzuwenden. Demnach ist eine nachhaltige Raumentwicklung anzustreben, „ … die die sozialen und wirtschaftlichen Ansprüche an den Raum mit seinen ökologischen Funktionen in Einklang bringt und zu einer dauerhaften, großräumig ausgewogenen Ordnung mit gleichwertigen Lebensverhältnissen in den Teilräumen führt ...“. Dabei geht es um die Koordinierung konkurrierender Nutzungsansprüche, die Schaffung gleichwertiger Lebensverhältnisse, um die Förderung von Wirtschaft und den Schutz von Natur und Umwelt. Nach § 2 Abs. 1 ROG sind die Grundsätze der Raumordnung, soweit erforderlich, durch Festlegungen in Raumordnungsplänen zu konkretisieren.
Die Ziele der Raumordnung sind „ … verbindliche Vorgaben in Form von räumlich und sachlich bestimmten oder bestimmbaren, vom Träger der Raumordnung abschließend abgewogenen textlichen oder zeichnerischen Festlegungen in Raumordnungsplänen zur Entwicklung, Ordnung und Sicherung des Raums …“.
Ziele und Grundsätze der Raumordnung zur Entwicklung, Ordnung und Sicherung des jeweiligen Planungsraums und seiner Funktionen werden in Raumordnungsplänen festgelegt, wo dieses textlich oder zeichnerisch zum Beispiel durch in einer Karte dargestellte Vorrang- oder Vorbehaltsgebiete für eine bestimmte Nutzung erfolgen kann.
Ziele der Raumordnung sind von öffentlichen Stellen bei raumbedeutsamen Planungen und Maßnahmen (wie zum Beispiel bei der kommunalen Bauleitplanung oder der Planfeststellung für eine Straßenbaumaßnahme) zu beachten.
Grundsätze der Raumordnung sind von öffentlichen Stellen in nachfolgenden Abwägungs- und Ermessensentscheidungen bei raumbedeutsamen Planungen und Maßnahmen zu berücksichtigen.
Die Siedlungs- und Verkehrsfläche ist eine statistische Kategorie, die Wohnbauflächen, Industrie- und Gewerbeflächen, Flächen gemischter Nutzung, Flächen besonderer funktionaler Prägung, Sport-, Freizeit-, Erholungsflächen, Friedhöfe sowie die Flächen für Straßen- und Wegeverkehr, Bahnverkehr und Schiffsverkehr umfasst.
Die Umweltökonomischen Gesamtrechnungen der Länder (UGRdL) liefern statistische Informationen zur Umwelt und Nachhaltigkeit für die Gesellschaft, die politische Diskussion und das Monitoring von Klima-, Umwelt- und Nachhaltigkeitszielen. Mit Daten und Analysen zu Themen wie Abfall, Energie, Fläche und Raum, Treibhausgase, Rohstoffe, Umweltschutz, Verkehr und Umwelt oder Wasser werden die Wechselwirkungen zwischen Wirtschaft, privaten Haushalten und Umwelt dargestellt. Die UGRdL bieten mit der Trendanalyse außerdem eine Methode für objektive und statistisch fundierte Aussagen zur Entwicklung von Umweltindikatoren.
Der Versiegelungsfaktor ist das Maß dafür, wie hoch die angenommene Undurchlässigkeit einer Fläche ist. Er beschreibt, welchen Anteil der Fläche eines Grundstücks die Gemeinden in welchem Maß zur Berechnung der Niederschlagswassergebühr heranziehen.
Eine Fläche kann aufgrund ihrer Oberfläche vollständig versiegelt sein oder teilweise Niederschlagswasser aufnehmen und in den Untergrund ableiten. Faktor 1,0 bedeutet zum Beispiel, dass eine Fläche vollständig undurchlässig ist und das Niederschlagswasser komplett von der Fläche abfließt. Beträgt der Versiegelungsfaktor 0,5, fließt das Niederschlagswasser nur zur Hälfte von der Fläche ab.
Herkömmliche Flachdächer und geneigte Dächer werden meist mit dem Versiegelungsfaktor 1,0 berechnet, während Flächen von Gründächern häufig mit dem Faktor 0,5 bewertet werden. In der Regel werden in den Gemeinden abgestufte Versiegelungsfaktoren für Oberflächen wie Standarddach, Kiesschüttdach, Gründach, Asphalt, Beton und fugenlose Beläge für Pflaster, Platten und Verbundsteine mit Fugen sowie für Kies, Schotter, Rasengittersteine, Ökopflaster, Split angewandt.
Weiterhin können Grundstücksflächen mit einem Faktor berücksichtigt werden, die Regenwasser über eine Sickermulde, ein Mulden-Rigolensystem oder eine sonstige Anlage mit gedrosseltem Ablauf oder mit Notüberlauf in die öffentlichen Abwasseranlagen entwässern.