Flächensparen durch Flächenhandel

Modellkommunen testen Handel mit Flächenzertifikaten

Trotz Bevölkerungsrückgang werden jeden Tag in Deutschland fast 80 Hektar neue Siedlungs- und Verkehrsfläche ausgewiesen - mit den entsprechenden negativen Folgen. Das vorhandene Instrumentarium des Flächenmanagements scheint also nicht ausreichend zu sein. Gegensteuern könnte ein überregionaler Handel mit Flächenzertifikaten.

So funktioniert der Flächenhandel:

  • Insgesamt darf nur so viel Fläche im Außenbereich neu bebaut werden, wie zur Einhaltung des 30-ha-Zieles der nationalen Nachhaltigkeitsstrategie zulässig ist. Diese Menge wird in Form von "Zertifikaten" verbrieft und auf die Kommunen verteilt
  • Wenn eine Kommune bisher ungenutzte Flächen im Außenbereich zu Bauland machen will, muss sie die entsprechende Menge an Zertifikaten dafür aufbringen. Für die Bebauung im Innenbereich sind keine Zertifikate erforderlich.
  • Die Zertifikate sind zwischen den Kommunen frei handelbar. Ungenutzte Zertifikate können an Kommunen verkauft werden, die mehr Zertifikate benötigen als ihnen zugeteilt wurden. Die Einnahmen aus Zertifikatsverkäufen können z.B. für die Innenentwicklung verwendet werden.
  • Die Zertifikate werden zu Beginn jedes Jahres auf die Kommunen verteilt. Sie können von den Kommunen für spätere Aktivitäten angespart werden.
  • Durch die Rücknahme bestehender Baurechte können die Kommunen zusätzliche Zertifikate generieren (weiße Zertifikate).
  • Regelungen des Raumordnungs- und Naturschutzrechts bleiben unverändert.

Praxistest: "Planspiel Flächenhandel"

Ob die Einführung handelbarer Flächenzertifikate ein Instrument ist, das den Städten und Gemeinden hilft, den Flächenneuverbrauch zu vermindern und die Innenentwicklung zu stärken, wird vom Umweltbundesamt mit Modellkommunen in einem Planspiel realitätsnah geprüft.

Für diesen Praxistest konnten bundesweit über 80 Kommunen aus allen Flächenbundesländern gewonnen werden. Es wurden Kommunen unterschiedlicher Größenklassen sowohl aus Wachstums-, als auch aus Schrumpfungsregionen einbezogen und mehrere regionale Cluster gebildet.

Der bundesweite Modellversuch besteht aus zwei Bausteinen:

  1. In kommunalen Fallstudien wurden im Jahr 2014 die Ausgangsbedingungen, Zielsetzungen und kommunalen Entscheidungsprozesse bei Flächenausweisungen beleuchtet. Auf Workshops in den Kommunen diskutierten Bürgermeister, Gemeinderatsmitglieder, Kämmerer und Vertreter aus den Planungs- und Umweltämtern mit dem Projektteam anhand von einzelnen Fallbeispielen, wie sich ein Handelssystem konkret auf die Entscheidungsprozesse in einer Kommune auswirken würde.
  2. In einem sogenannten kontrollierten Feldexperiment fand im Jahr 2015 eine Simulation des Flächenhandels statt. Im Zeitraffer wurden alle Flächenausweisungen der kommenden 15 Jahre sowie der damit verbundene Kauf und Verkauf von Flächenzertifikaten durch Vertreterinnen und Vertreter der Modellkommunen durchgeführt. Dabei wurde die Funktions- und Leistungsfähigkeit eines Flächenhandelssystems überprüft.

Zur Vorbereitung der Fallstudien sowie der Handelstage wurden in den Modellkommunen umfangreiche Bestandsaufnahmen durchgeführt, die alle zentralen Themen eines nachhaltigen Flächenmanagements abdecken: In allen Kommunen wurden die Innenentwicklungspotenziale abgeschätzt, die Innenentwicklungsbereiche abgegrenzt sowie die geplanten Flächenentwicklungen erhoben und ihr potenzieller Wert für den Kommunalhaushalt ermittelt. Die Bestandsaufnahmen stellen auch unabhängig vom Planspiel Flächenhandel ein Hilfsangebot für die kommunale Strategieentwicklung der Modellkommunen dar.

Erste Ergebnisse

Die Simulation des Flächenhandels ergab u.a. folgende (vorläufige) Ergebnisse:

  • Es stellten sich ein Preis von 80-90 Euro pro Quadratmeter Bruttobauland ein. Etwa 50 Prozent der ursprünglich von den Modellkommunen geplanten Ausweisungen wurden vermieden.
  • Die Kommunen haben nach einer soliden Abwägung von Bedarf und Fiskalwert ihre Handelsentscheidungen und Flächenentwicklungen entschieden, denn es wurden überwiegend Planungen vermieden, deren Entwicklung einen negativen Einfluss auf den kommunalen Haushalt gehabt hätten.
  • Bezüglich der fiskalischen Bewertung der Flächen bestanden starke Differenzen zwischen den Fiskalwerten. Ein Drittel der Planungen hatte einen negativen Fiskalwert.

Daraus lassen sich folgende übergreifenden Schlussfolgerungen ableiten:

  • Ein Handelssystem mit einer knappen Gesamtmenge an Flächenzertifikaten reduziert effektiv die Inanspruchnahme neuer Siedlungs- und Verkehrsflächen. Die Ergebnisse zeigen aber auch, wie unterschiedlich sich die wirtschaftlichen und demografischen Situationen in den einzelnen Kommunen darstellen – und damit auch die Wirkungen eines möglichen bundesweiten Handelssystems.
  • Ein Flächenhandel sollte mit neuen Instrumenten der Innenentwicklung flankiert werden. Hintergrund sind die unzureichenden rechtlichen Zugriffsmöglichkeiten der Kommunen auf Flächen im Innenbereich.
  • Ein bundesweites Flächenhandelssystem setzt auch zwischen Regionen und Kommunen mit unterschiedlichen finanziellen und demografischen Rahmenbedingungen die richtigen Anreize. Allerdings bestehen bei Teilen der Modellkommunen Befürchtungen, dass ein bundesweiter Markt zu einem „Ausverkauf strukturschwacher Regionen“ führen könnte.
  • Die kostenlose Zuteilung von Zertifikaten, die auch finanzschwachen Kommunen eine „Eigenentwicklung“ ermöglicht oder den Verzicht auf Siedlungsentwicklung im Außenbereich bei einem Verkauf der Zertifikate durch zusätzliche Einnahmen belohnt, kann zu einem Lastenausgleich zwischen Wachstums- und Schrumpfungsregionen führen.
  • Ein Flächenhandel führt in Kommunen zu einer vertieften Auseinandersetzung mit den fiskalischen Folgen der Ausweisungen für den kommunalen Haushalt. Diesen Prozess können fiskalische Wirkungsanalyen unterstützen, in denen die (langfristigen) Ein- und Ausgaben durch die Realisierung eines Baugebietes quantifiziert werden.

"Neue Sichtweise auf Potenziale im Innenbereich" - Stimmen zum Flächenhandel

"Wir werden durch den Modellversuch einen notwendigen Dialog über Infrastrukturkosten, Leerstand und den Wert von Freiflächen in Gang setzen, der zu einem schonenderen Umgang mit der Ressource Fläche führt."
Dr. Ralph Henger, Projektleiter Institut der deutschen Wirtschaft,  Köln

"Es reizt uns sehr, uns am Planspiel zu beteiligen und wir erhoffen uns dabei weitere Erkenntnisse im Ausloten neuer Instrumente und der monetären Bewertung verschiedener Maßnahmen."
Daniel Fluhrer, Stadtbaudirektor, Esslingen am Neckar

"Die Mitwirkung am Planspiel Flächenhandel ermöglicht uns eine neue Sichtweise auf die vorhandenen Potenziale im Innenbereich - und auf Möglichkeiten zu ihrer Realisierung."
Christof Nolda, Stadtbaurat documenta-Stadt Kassel

Weitere Informationen

Das Planspiel Flächenhandel finden Sie im Internet unter www.flaechenhandel.de.

Ansprechpartner

Institut der deutschen Wirtschaft
Dr. Ralph Henger
E-Mail: henger@iwkoeln.de

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