Flächensparen als Strategie

Spätestens nachdem sich die Bundesregierung im Jahr 2002 in ihrer Nachhaltigkeitsstrategie flächenpolitische Ziele zur Reduzierung des täglichen Zuwachses an Siedlungs- und Verkehrsflächen auf 30 Hektar und für eine vorrangige Innenentwicklung (Verhältnis Innen- zu Außenentwicklung = 3 : 1) gesetzt hat, werden Fragen des Flächensparens in fachpolitischen Debatten, in Verwaltung und Kommunalpolitik, im Rahmen der Forschung, von Verbänden, zivilgesellschaftlichen Akteuren und anderen Stakeholdern erörtert, um geeignete Wege für eine Umsetzung auf den Ebenen Bund, Länder, Regionen und Städte bzw. Gemeinden zu auszuloten und umzusetzen. Doch wie kann ein recht abstrakter Begriff wie „Flächensparen“ konkrete Gestalt annehmen und begreifbar werden? Wie lässt sich die Vielzahl von möglichen Instrumenten und Werkzeugen für das Flächensparen strukturieren?

Bei näherer Betrachtung möglicher Handlungsoptionen für die Ansteuerung von flächenbezogenen Mengenzielen und Qualitätszielen werden drei sich ergänzende Strategiebestandteile des Flächensparens sichtbar. Unumgänglich für eine wirksame Beschränkung der Inanspruchnahme neuer Flächen für Siedlungs- und Verkehrszwecke ist deren Kontingentierung durch verbindliche Vorgaben von Flächeninanspruchnahme-Mengen auf Basis flächenpolitischer Ziele. Zudem bedarf es Aktivitäten für die Steigerung der Effizienz in der Flächennutzung, also eines sparsamerer Umgangs mit Fläche mit dem Ziel der Entlastung der Umwelt und der Kosten der Siedlungsentwicklung. Schließlich sind wirksame Maßnahmen für eine Mobilisierung von Flächen im Bestand erforderlich, um erschlossenes unbebautes bzw. vormals bebautes Bauland dem Nutzungskreislauf zuzuführen bzw. wieder zuzuführen.

Während die quantitative Begrenzung der Flächenneuinanspruchnahme im Zuge der Raumordnungsplanung, Flächennutzungsplanung oder auch mit neuen instrumentellen Ansätzen wie handelbaren Flächenzertifikaten zu erreichen wären, können eine flächensparende Raumordnungs- und Bebauungsplanung z.B. mit der Darstellung von Siedlungsbereichen als standortscharfe Vorgabe für die Bauleitplanung oder die  Festlegung von Dichtewerten für die Bauleitplanung eine effizientere Flächennutzung unterstützen. Ansätze für eine Mobilisierung von Flächen im Bestand könnten z.B. in einer Erleichterung der Innenentwicklung in lärmbelasteten Gemengelagen in den Städten oder in einem zonierten Satzungsrecht für baureife aber unbebaute Grundstücke liegen.

Das Thema Flächensparen steht seit etwa 15 Jahren auf der politischen Agenda von Bund, Ländern und Kommunen, wo zahlreichen Aktivitäten insbesondere im Hinblick auf eine stärkere Innenentwicklung unternommen werden. Eine wachsende Zahl von Kommunen orientiert sich mittlerweile im Rahmen eines nachhaltigen Flächenmanagements am Kreislaufansatz als handlungsorientiertes Leitbild. Sie kombinieren in einem integrierten Planungsprozess unterschiedliche Instrumente zur Realisierung einer aktiven, bedarfsorientierten, strategischen und ressourcenschonenden Bodennutzung. Auf kommunaler Ebene steht die Umsetzung nachhaltiger flächenpolitischer Ziele im Spannungsfeld zwischen kommunaler Planungshoheit und der Anpassungspflicht der Bauleitplanung an die Ziele der Raumordnung. Gleichzeitig stößt der sparsame Umgang mit Flächen aber oft an seine Grenzen angesichts inner- und interkommunaler Konkurrenzen um unterschiedliche Raumnutzungsansprüche und Belange.

Die Umsetzung von Handlungsoptionen für das Flächensparen stellt die flächenrelevanten Akteure beim Bund, in den Ländern, Regionen sowie Städten und Gemeinden daher vor neue Herausforderungen, da die bisherigen gesetzlichen Regelungen wie z.B. die Bodenschutzklausel des BauGB und weitere Rahmenbedingungen nicht geeignet sind, die Flächeninanspruchnahme in dem vom Bund in seiner Nachhaltigkeitsstrategie angestrebten Maß zurückzuführen. Das bedeutet, dass neben der Vielzahl der bereits heute zur Verfügung stehenden informatorischen, planerischen und kooperativen Instrumenten zur Steuerung der Flächeninanspruchnahme wirksamere bzw. neue fiskalische, ökonomische und Förderinstrumente notwendig sind, um ambitionierte flächenpolitische Ziele zu erreichen.

Schon die die Praxis der Anwendung bestehender Instrumente zeigt, dass Flächensparen vor Ort mit einem Mix von informatorischen, planerischen, kooperativen und ökonomischen Instrumenten realisiert wird. Eine wirksamere Steuerung der Flächeninanspruchnahme setzt neben eine Operationalisierung flächenpolitischer Ziele die Neujustierung bestehender Instrumente bzw. die Einführung neuer Instrumente voraus. Nicht ein zentrales Schlüsselinstrument kann die Lösung für das Flächensparen bringen, denn eine wirksame Flächenspar-Strategie vereint Kontingentierung, Steigerung der Flächeneffizienz und Mobilisierung im Bestand.

Handlungsmöglichkeiten für das Flächensparen wird ein Aktionsplan Flächensparen ausloten, den das Deutsche Institut für Urbanistik (Difu) im Auftrag des Umweltbundesamtes (UBA) bis zum Jahr 2017 erarbeitet.