Wirkung der Regionalplanung auf die Steuerung der Siedlungsentwicklung

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Ein Neubaugebiet am Hang
Ergebnisse einer empirischen Untersuchung

Die Steuerungswirkung der Regionalplanung in Bezug auf die Siedlungsentwicklung war Gegenstand eines DFG-Forschungsprojekts. Hierzu wurden bundesweit Regionalpläne mit Blick auf ihre Regulierungsintensität untersucht und anschließend einer Wirkungsanalyse für die Entwicklung der Gebäude-und Freiflächen unterzogen.

Im DFG-geförderten Forschungsprojekt „Der Einfluss der Raumplanung auf die Siedlungsentwicklung in Deutschland und der Schweiz: Eine vergleichende Analyse von Steuerungsfähigkeit und Steuerungswirkungen“ wurde mit der Regulierungsintensität ein neuer Ansatz zur Operationalisierung der Regionalplanung entwickelt. Hierunter wird die Stärke regulativer Eingriffe verstanden. Grundsätzlich lassen sich dabei positivplanerische (bspw. Mengensteuerung, Dichtevorgaben, Vorrang der Innenentwicklung) und negativplanerische Instrumente (dem Freiraumschutz dienende, komplementäre Instrumente) unterscheiden. Derartige Steuerungsansätze bzw. Instrumente werden - in unterschiedlicher Intensität - in allen regionale Raumordnungsplänen angewendet.

Die Instrumente wurden einer quantitativen Inhaltsanalyse (positivplanerische Instrumente) bzw. GIS-Analyse (negativplanerische) unterzogen. Ausgewertet wurden Daten und Informationen in einem Zeitraum bis 2012 (Daten zur Flächennutzung) bzw. 2009 (Planstände). Gleichwohl lassen sich die Erkenntnisse einer hohen räumlichen Varianz des Instrumenteneinsatzes und damit verbundenen regional unterschiedlichen Regulierungsintensität auch für das Jahr 2021 konstatieren.

In der Studie wird statistisch bestätigt, dass eine höhere Regulierungsintensität „hoch signifikant zu einer Reduzierung der Flächeninanspruchnahme führt“ (vgl. Eichhorn et al. 2021, S. 21). Positivplanerisch lässt sich jedoch nur für die Mengensteuerung ein signifikant dämpfender Einfluss feststellen. Deutlich wirksamer sind aber negativplanerische Instrumente. Die planerischen Festlegungen des Freiraumschutzes von Gebieten für Natur und Landschaft sowie für den Grund- und Oberflächenwasserschutz tragen wirksam zu einer Reduzierung der Flächeninanspruchnahme bei.

Weitere relevante Einflussfaktoren, so die Autoren, sind allerdings über die Planung hinausgehende Entwicklungen, etwa die Bevölkerungs- und Beschäftigtenentwicklung oder Siedlungsdichte. Anders als zu vermuten wäre, konnte im Rahmen der Analyse „kein wesentlicher Einfluss […] der Entwicklung von Baulandpreisen und der Wirtschaftsentwicklung auf die Flächeninanspruchnahme nachgewiesen werden“ (ebd., S. 21).
Die Studie führt zu der Erkenntnis eines insgesamt dämpfenden Einflusses der Regionalplanung auf die Siedlungsentwicklung, wobei hier vor allem negativplanerische Instrumente eine entsprechende Wirkung erzielen. Als Gründe für die geringe Wirkung positivplanerischer Instrumente nennen die Autoren, dass die tatsächliche Nutzung von bspw. Vorranggebieten erfolgt. Außerdem dienen diese Instrumente vorwiegend einer effizienteren Siedlungsentwicklung, ohne jedoch Einfluss darauf zu nehmen, wieviel Flächen bebaut werden. Selbst wenn die Mengensteuerung eingesetzt wird, bemessen sich die Ziele häufig an den (meist großzügig bemessenen) kommunalen Bedarfen. Interessant ist der Hinweise der Autoren, dass die positivplanerischen Steuerungsinstrumente „nicht selten aus politischen Gründen unscharf und verklausuliert formuliert [sind], was ihre konsequente Anwendung und Umsetzung in der Praxis erschwert“ (ebd. S. 24).

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